Inleiding
Als twee schuldeisers een vordering hebben op dezelfde schuldenaar en beiden leggen beslag op hetzelfde goed, krijgen zij ieder een evenredig gedeelte van de opbrengst. Dit beginsel van gelijke rechten van schuldeisers op de goederen van hun schuldenaar is neergelegd in het Burgerlijk Wetboek. Er bestaan echter talrijke uitzonderingen op deze algemene regel. De wet kent sommige schuldeisers namelijk voorrang toe boven hun medeschuldeisers. Bij voorrang gaat het om een recht van een schuldeiser tegenover zijn medeschuldeisers. Strikt genomen heeft de voorrang dan ook pas betekenis als verschillende schuldeisers een vordering hebben op één schuldenaar en deze niet in staat is al zijn schuldeisers volledig te voldoen.
Voorrecht van de fiscus
Buiten beslagsituaties is voorrang vooral van belang in geval van een faillissement in situaties waarin de faillissementsboedel niet toereikend is om alle schuldeisers volledig te voldoen. De uitkering vindt in dat geval plaats met inachtneming van de wettelijke regels van voorrang.
De Belastingdienst heeft in art. 21 Invorderingswet 1990 zo’n wettelijk voorrecht gekregen. Voor de medeoverheden (gemeenten, waterschappen en provincies) is geen voorrecht beschikbaar. Hierop bestaat één uitzondering, te weten in geval van invordering van bepaalde waterschapsbelastingen. Zie hiervoor het zeer hoge voorrecht ex art. 138, derde lid, Waterschapswet, dat zelfs vóór hypotheek en vóór art. 21 Invorderingswet 1990 gaat.
De medeoverheden (en veelal namens die instanties: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van Waterschappen) pleiten al jaren voor de invoering van een voorrecht voor alle lokale belastingen.
Wetsvoorstel 22 942
Als u al langer in de fiscale invordering meeloopt dan kent u ongetwijfeld het voorstel van wet ‘Wijziging van het Burgerlijk Wetboek, de Faillissementswet en enig andere wetten in verband met de bevoorrechting van vorderingen, het verbinden van een bijzonder verhaalsrecht aan bepaalde vorderingen en de invoering van de mogelijkheid van een vereenvoudigde afwikkeling van faillissement’ (Kamerstuk 22 942).
Inzet was de laatste stap te zetten in de vernieuwing van de regeling van de voorrang van vorderingen bij faillissement. Het gaat hierbij met name om de voorrang van de vorderingen wegens belastingen en sociale verzekeringspremies.
In het wetsvoorstel wordt een voorrecht, gelijk aan dat van de Belastingdienst, geïntroduceerd voor lokale belastingen, met uitzondering van retributies.
Weerstand
De maatschappelijke weerstand tegen het fiscale voorrecht en het bodem(voor)recht is groot. In 1992 is bij de Tweede Kamer het hierboven vermelde wetsvoorstel ingediend over het al dan niet handhaven van deze verhaalsrechten. De belangrijkste reden voor behouden van de verhaalsrechten is het budgettaire belang voor de Staat. De overheid kan c.q. wil de met die instrumenten gemoeide belastingopbrengsten simpelweg niet missen. Het ministerie van Financiën stelt dat de fiscus zonder voorrecht in achtergestelde positie verkeert ten opzichte van andere schuldeisers.
Wetsvoorstel achterhaald
Verschillende werkgroepen hebben zich jarenlang met deze materie beziggehouden, echter het besluitvormingsproces werd op dit punt niet voortvarend ter hand genomen. De politiek verschoof het onderwerp eindeloos voor zich uit. Tot deze zomer! De minister voor Rechtsbescherming stuurde een brief aan de Tweede Kamer houdende intrekking van het wetsvoorstel.
Het wetsvoorstel is (na 30 jaar!) ingetrokken aangezien de inhoud daarvan achterhaald is. Het wetsvoorstel kon niet eerder worden ingetrokken, omdat daarmee mogelijk het bodemrecht van de Belastingdienst zou vervallen. Met de inwerkingtreding van de Fiscale verzamelwet 2022 is het bodemrecht bestendigd. Hiermee is zeker gesteld dat het bodemrecht niet vervalt bij intrekking van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel is daarom alsnog ingetrokken. In dit kader wordt erop gewezen dat het ministerie van Justitie en Veiligheid en het ministerie van Financiën ten behoeve van de herijking van het faillissementsrecht onderzoek doen naar alternatieven voor het fiscale bodemrecht. Afwachten of dit vlot wordt opgepakt!
Hoe nu verder?
Door het intrekken van het wetsvoorstel 22 942 is ook het voorgestelde voorrecht voor lokale belastingen van de baan. Terwijl er nog steeds genoeg redenen zijn waarom een gemeente, waterschap en provincie een voorrecht (gelijk aan de Belastingdienst) zou moeten krijgen.
Hierna een aantal van deze zogenoemde rechtsgronden (opgemerkt wordt dat de validiteit door sommigen in twijfel wordt getrokken):
- de medeoverheid moet met zekerheid op haar belastinginkomsten kunnen rekenen;
- nu de medeoverheden geen voorrecht hebben wordt bij de invordering van belastingen vaak sneller en dus vaak scherper opgetreden. De Ontvanger zou bijvoorbeeld bij niet-natuurlijke personen slechts bij hoge uitzondering uitstel van betaling verlenen omdat hij dan het risico zou lopen dat andere schuldeisers van de belastingschuldige hem voor gaan. De afwezigheid van voorrang noodzaakt vaak dat een veel meer rigide invorderingsbeleid wordt gevoerd;
- de medeoverheid kan in tegenstelling tot andere schuldeisers niet vooraf zekerheid bedingen, zoals eigendomsvoorbehoud;
- de medeoverheid zoekt zijn schuldenaren niet uit.
Het is te hopen dat het kabinet een begin maakt met het jaren geleden toegezegde uitgebreide allesomvattende internationale rechtsvergelijkende onderzoek naar (fiscale) voorrechten en verhaalsrechten en dat een en ander niet beperkt blijft tot het zonder meer schrappen van bepalingen en het laten vervallen van wetsvoorstellen. Bij een voorrecht dat geldt voor lokale belastingen voorkomen we dat ook voor die belastingen zekerheidscrediteuren, kredietverschaffers, zo veel mogelijk zekerheden zullen bedingen van hun debiteur om hun eigen belangen te beschermen; dat medeoverheden niet volledig buiten spel worden gezet. Aan de sterke positie van zekerheidscrediteuren en kredietverstrekkende banken in faillissement wordt in elk geval vooralsnog niet getornd.
Een mooie taak weggelegd voor de VNG en Unie om het fiscale voorrecht van medeoverheden nu opnieuw op de politieke agenda te zetten. Niet afwachten, zeker niet als in de toekomst (2026?) gemeenten een groter eigen belastinggebied krijgen. Van onvoltooid verleden naar voltooid tegenwoordige tijd!